低空经济发展的立法保障

低空经济是以民用有人驾驶和无人驾驶航空器在低空空域内的各类飞行活动为牵引，辐射带动相关领域融合发展的综合经济形态。发展低空经济对于激活立体空间资源、提供高效公共服务、改变生产生活方式、催生跨界融合新生态、打造经济增长新引擎、加快形成新质生产力具有重要意义。来自今年2月《经济参考报》的消息显示，业内预测，到2025年，我国低空经济对国民经济的综合贡献值将达到3万亿至5万亿元。低空经济的快速发展，也面临一些新的问题和挑战，迫切需要在尊重产业发展规律基础上加强立法保障工作。

低空经济政策法规体系的梳理

2021年2月，中共中央、国务院印发的《国家综合立体交通网规划纲要》将“低空经济”概念写入国家规划。近年来，围绕低空经济发展，我国持续加强空域政策、经济政策、行业政策等支持，推动顶层设计与地方探索协同联动发展。2023年12月召开的中央经济工作会议提出“打造生物制造、商业航天、低空经济等若干战略性新兴产业”；2024年全国两会首次将“低空经济”纳入政府工作报告；2024年3月，工信部、科技部、财政部、中国民用航空局联合印发《通用航空装备创新应用实施方案（2024—2030年）》提出，到2030年，推动低空经济形成万亿级市场规模。各地积极贯彻落实党中央、国务院决策部署，广东、安徽、浙江、山东、陕西、甘肃、山西、重庆、四川等地陆续出台低空经济相关政策，加快推动低空经济发展。

在法律法规层面，2023年5月31日，我国第一部全面规范无人驾驶航空器飞行管理工作的行政法规《无人驾驶航空器飞行管理暂行条例》发布，依法加强无人驾驶航空器飞行及相关活动安全监管。2023年12月，工信部公布《民用无人驾驶航空器生产管理若干规定》，促进民用无人驾驶航空器产业健康有序发展。2023年12月，中国民用航空局发布《国家空域基础分类方法》，规范空域规划和管理适用。除法规规章外，有关部门还出台了国家标准《民用无人驾驶航空器系统安全要求》及《民用无人驾驶航空器运行安全管理规则》。此外，2023年11月，国家空中交通管理委员会办公室会同有关部门发布《中华人民共和国空域管理条例（征求意见稿）》，面向社会公开征求意见。这将对我国低空经济和通航产业高质量发展提供有力的规范保障。地方立法中，今年2月1日起《深圳经济特区低空经济产业促进条例》正式实施。该条例不仅在一定程度上填补了低空经济专项立法的缺位，还进一步完善低空经济立法内容。它根据深圳低空经济产业发展实际需求，从明确基本原则、健全管理机制、统筹基础设施建设、优化飞行管理服务、拓宽产业应用领域、加强产业支持和技术创新、强化运营安全保障等方面重点作出规定，为促进深圳低空经济产业高质量发展提供法治保障，极大地推动了低空经济专项立法进程。

低空经济发展的立法需求

低空经济涵盖军用、警用、民用、商用等多个领域，应用场景广、产业链条长、辐射领域宽、技术要求高。它在发展过程中的法律需求具有多样性，包括但不限于以下几个方面：

第一，建立专门的统筹机制。发展低空经济需要通过效力层级较高的立法规范建立专门的统筹协调领导机制。虽然有观点认为低空空域改革应趋向于赋予人民飞行自由，承认人民的低空使用权，但如果缺乏统一的立法规范和领导机制可能不利于低空经济健康发展。

第二，确立明确的服务管理制度。2024年4月2日出版的《人民日报》（海外版）报道，目前，我国通航使用低空空域不足30%且未成网连片，且国内通航机场数量较少、地区分布不均衡，大部分机场功能较单一。为了提高使用率，需要通过立法对低空空域划分和管理予以明确规定，包括使用申请程序、飞行高度限制、飞行计划、导航定位等。要明晰各部门在不同应用场景下的管理职责，建立高效合理的管理秩序。在基础设施建设方面，需要对建设许可和规划、安全监管和养护以及社会资本注入机制等予以统筹规定。此外，随着国际合作和交流的日益频繁，还要考虑推动低空经济的国际化发展问题。

第三，制定规范的行业标准。低空经济作为新兴的高科技产业，行业标准需以法律形式固定，包括制定低空航空器准飞参数、企业市场准入标准、经济政策优惠标准等。另外，低空经济作为高新技术产业，对人才的要求较高，从业人员的资格认定标准和形式也需立法加以规范。

第四，充分保障各项权利。低空经济作为高新技术产业，必然对知识产权保护具有庞大需求，应与知识产权保护法接轨，尤其在国际合作项目中需要从法律层面保障我国企业的独立自主性，确保其掌握属于自己的核心技术。此外，低空经济发展过程中涉及其他权利问题也亟须立法保障，例如企业之间数据信息处理是否侵犯商业秘密、是否涉及不正当竞争和垄断等问题；智能无人机侵权事故的认定和归责问题；贯彻绿色发展理念，严格控制噪声污染、光污染、化学污染等。

第五，设立便捷的权利救济机制。纠纷难以避免，如何保障当事人的救济权利，值得关注。低空经济发展需要法律为其建立高效的纠纷预防和解决机制，包括明确规避风险的预防性规定，明确争议发生后的主管部门、救济途径、责任保险制度等。

低空经济发展立法保障的具体路径

随着短途通勤、城际交通、物流运输、观光旅游、应急救援等应用场景的日益丰富，应明确相关参与方的主体职责，推动低空空域划设与使用、飞行服务、安全监管、产业培育等规范化发展，可着重从以下六方面完善相关法规标准体系。

第一，提高低空经济立法效力层级。目前，只有深圳经济特区出台了全国首部关于低空经济的地方专项法规，各地应当积极推进低空经济专项立法活动，尽可能将其纳入更高层级的法律体系。此外，要制定包括低空飞行器管理、空域管理、飞行服务、安全监管等在内的高效力层级法律规范，增强低空经济立法的权威性和约束力。

第二，细化从业标准。低空经济脱胎于通用航空又区别于通用航空，作为新兴的高新技术产业，其从业标准应经过调研后根据实际情况予以更新和细化。《深圳经济特区低空经济产业促进条例》并没有结合低空经济的特殊性，对从业技术人员资格审核认定的程序和标准作出规定。建议在后续立法活动中建立对技术人员资质的审查认定和考核制度，以便于为低空经济发展输送优质人才。

第三，引入环境影响评价制度和生态补偿制度。发展低空经济，可能会产生一定的噪声污染、光污染、化学污染。现有政策和规范虽然已传达出保护环境的绿色发展理念，但并没有提供具体的标准和措施。建议在立法中引入环境影响评价制度和生态补偿制度，加强环境影响预测和评估、明确环境评价的范围和程序、明确补偿对象和范围及补偿标准和方式，以此保障低空经济活动与环境保护相协调，促进生态环境可持续发展。

第四，建立数据合规监管制度。低空经济依托技术进行迭代升级，但也可能对个人和企业隐私空间产生冲击。《深圳经济特区低空经济产业促进条例》，虽然涉及了数据安全和隐私保护，但规定较为笼统。低空经济立法应当建立数据合规监管制度，明确数据和信息收集的权限和渠道，建立白名单制度，积极保障公民隐私权。企业合法收集的信息和数据也应当被保护，企业之间数据信息的抓取使用可能涉及反垄断法和反不正当竞争法，低空经济专项立法要加强法律法规之间的衔接和协调，避免出现法律冲突和漏洞。

第五，明确无人驾驶飞行器侵权责任规则。无人机是低空经济的重要组成部分，但在实际运作过程中，过错侵权责任难以适用于使用无人驾驶飞行器所产生的加害行为。低空经济立法需要确立人工智能体的法律地位及其与研发人员、生产者、销售者、所有者、使用者之间的法律关系，进而明确发生事故后的侵权责任划分规则。

第六，维持涉外业务的运行秩序。低空经济与国际接轨是必然趋势，建议参照国际通行做法，结合我国实际，完善涉外业务法规。例如，建立对外国投资者和外资企业的审查监管制度，防范业务风险；建立多元化的涉外纠纷解决机制，完善涉外救济制度；保障数据安全和技术安全，保证我国企业的独立自主性。

（作者单位：华南理工大学法学院）

原标题：《低空经济发展的立法保障》

原创 黄旭东 韩冰 民主与法制时报

作者|黄旭东 韩冰